배출권 거래제에 에러가 발생했습니다

배출권 거래제에 에러가 발생했습니다

대학생신재생에너지기자단 23기 김예진, 송시원

 

[배출권 거래제, "탄소 감축 못 해"] 

배출권 거래제는 각국의 정부가 기업에 업종별·부문별 온실가스 배출량 한도를 할당하여 이를 초과한 기업에는 초과한 양만큼의 배출권을 배출권 거래 시장에서 매입해 한도를 맞출 수 있도록 하는 제도이다. 발생한 배출권 판매 수익은 탄소중립 지원 정책을 위한 기후대응기금의 재원으로 조성된다. 기후대응기금은 온실가스 감축 기반을 마련하고 감축 활동을 지원하여 기업들의 감축 유인을 증가시키는 유인 기제로 활용된다. 만약, 할당량보다 적은 배출량의 온실가스를 발생시킨다면 남은 배출권을 팔아 수익을 가져올 수 있다. 배출권 거래제는 기업이 온실가스 배출량의 감축을 효과적으로 유도하는 제도이다.

[자료 1. 탄소배출권 거래제의 개요]

출처: 한국에너지정보문화재단

한국에선 2012년 11월 15일 ‘온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률(배출권거래법)’이 시행됐고, 2014년에 국가 감축 목표를 설정한 뒤 기업별로 배출 허용량을 할당하여 2015년에 본격적인 배출권 거래를 시작했다. 하지만 배출권 거래제 도입 이후 산업 부문 탄소 배출량은 오히려 증가했고, 국가 탄소 감축 정도도 미비한 것으로 드러났다. 한국에너지공단에서 산업 부문 약 10만 개의 사업체를 대상으로 온실가스 배출량을 조사한 결과 2021년 3억3,314만t으로, 전년도 대비 약 1,569만t이 증가했다. 배출권 거래제를 시행한 2015년의 국가 온실가스 배출량은 6억9,260만t에 견줘 2021년 6억7,960만t으로, 1.9%(1,300만t)밖에 줄지 않았다. 배출권 거래제의 ‘탄소 배출량 감축’이라는 당찬 의도가 무색해지는 결과이다. 그렇다면, 왜 이러한 결과를 갖게 된 것인지 원인을 살펴보자.

 

[배출권 가격의 낮은 책정과 높은 무상할당 비율]

배출권 가격이 낮게 형성되어 기업이 온실가스 감축을 유도하지 못하고 있다는 문제가 제기되고 있다. 국내외 배출권 가격변화 그래프를 보면 해외에서의 배출권 가격은 상승세인 것과는 달리, 한국은 2020년에서 2021년으로 넘어갈 때 배출권의 가격이 1/3 수준으로 하락하는 것을 알 수 있다. 현재 한국에서의 탄소 1톤 배출권 가격은 약 1만원, 유럽연합은 약 14만원으로, 14배나 차이가 난다.

[자료 2. 국내외 배출권 월별 가격 변화]

출처: 한국개발연구원

배출권 가격의 하락은 기업들의 저탄소 에너지 사용의 감소를 초래한다. 국내에서는 인프라가 부족하여 재생에너지가 다른 에너지원에 비해 비싸서 굳이 큰 비용을 들여 저탄소 에너지로 전환하는 것보다 화석연료를 그대로 사용하면서 값싼 배출권을 구매하는 편이 합리적이기 때문이다. 따라서, 낮은 배출권의 가격은 탄소 감축을 제대로 이루지 못하며 시장 효율성이 저해된다.

낮은 배출권 가격의 원인 중 하나로 높은 무상할당 비율이 지목된다. 배출권 거래제의 배출권 할당은 무상할당과 유상할당으로 이뤄진다. 무상할당은 정부에서 무상으로 배출권을 지급해 주는 것을, 유상할당은 경매 등으로 배출권을 사야 하는 것을 의미한다. 배출권 거래제의 무상할당 비율은 1차 계획기간(2015~2017년)에는 100%, 2차 때(2018~2020년)엔 97%, 3차(2021~2025년)는 90%다. 높은 무상할당의 비율은 배출권 거래 시장에서의 기업들의 배출권 수요를 감소시키고, 배출권의 가격을 낮추는 결과로 이어져 위와 같은 문제가 반복될 수 있다. 따라서, 기업에 배출권을 무상으로 할당하는 비율과 배출허용 총량을 줄이는 쪽으로 제도를 개선해야 할 것이다.

 

[이월 못 하는 미사용 배출권, 온실가스 감축목표 반영 못 하는 낮은 배출권 가격] 

낮은 배출권 가격은 현재의 국내 배출권 거래 시장이 상향된 국가 온실가스 감축 목표(NDC)를 반영하지 못하고 있음을 의미한다. 그 배경에는 현행 국내 배출권 거래제에서의 미사용 배출권 이월 제한이 있다. 우리나라와 달리 해외 주요 배출권 거래제에서는 기업이 자신에게 할당된 배출권에서 실제 배출량에 해당하는 배출권을 제출한 후 남은 배출권을 다음 해에 사용할 수 있도록 허용하고 있다. 이에 기업들은 향후 국가로부터 받을 배출권과 자신들의 탄소 배출량을 예상하여 미사용 배출권을 미래에 활용할 수 있는 유인이 발생한다. 만약 국가의 배출권 총공급량 감소가 예상된다면 기업들은 향후 탄소 감축 부담을 절감하기 위해 이월할 수 있는 배출권을 많이 구비할 필요가 있다. 즉, 배출권 이월 제도가 시장가격기구에서 미래 시장에 대한 기대를 배출권 가격에 반영하는 요소로 작동하는 것이다.

우리나라는 탄소중립 사회로의 이행이라는 세계적 흐름에 따라 2021년 9월 ‘탄소중립 기본법’을 제정하였으며, 동년 10월에는 ‘2030 국가 온실가스 감축 목표(NDC) 상향안’을 발표했다. 이에 2030년 NDC는 2018년 온실가스 총배출량 대비 기존 26.3% 감축에서 40% 감축으로 대폭 상향되었다. 2023년 발표된 ‘탄소중립 기본계획’에서는 감축 수단 등을 고려하여 일부 내용을 수정했지만, NDC 상향안의 배출량 목표인 436.6백만t(2018년 대비 40% 감축)을 준수하는 것으로 결정했다.

[자료 3. 상향된 NDC]

출처: 연합뉴스

대폭 상향된 NDC는 앞으로 정부가 배출권 총공급량을 급격히 감소시킬 것이라는 의미를 내포한다. ‘제3차 배출권 거래제 기본계획(2021~2025년)’은 2020년에 마련됨에 따라 NDC 상향안을 반영하지 않고 있지만, 2026년부터 적용될 ‘제4차 배출권 거래제 기본계획(2026~2030년)’에서는 상향된 감축목표가 적용될 예정이다. 시장가격기구의 작동 원리에 따르면 2026년부터 줄어들 배출권에 대비하여 기업들의 배출권 수요가 증가하면서 배출권 가격도 함께 상승해야 한다. 하지만 국내 배출권 가격은 2019년 말에서 2020년 초까지 전 세계적으로 높은 수준을 보이다가, 2021년 상향된 NDC가 발표되었음에도 가격이 1/3 정도로 하락하며 국내외에서 가장 낮은 수준을 보이고 있다. 

국내 배출권 거래시장에서는 배출권 이월 제한으로 인해 배출권을 추가 확보할 유인이 감소할 수밖에 없다. 우리나라 정부는 2017년부터 배출권 할당량을 기준으로 미사용 배출권 이월을 제한하다가, 2019년에는 배출권을 거래시장에서 매도하는 양에 비례하는 방식으로 기준을 강화해 왔다. 배출권 이월이 제한된 조건에서 기업들은 미사용 배출권을 모두 시장에 매도하는 선택을 하게 된다. 그 결과, 배출권이 시장에 많이 공급되면서 배출권 가격이 하락한 것이다. 배출권 가격이 낮게 형성되면 탄소 추가감축이 가능한 기업들도 감축 노력보다는 배출권을 사용하게 된다. 이월 제한이 배출권 거래제의 가격기능을 왜곡하면서 효율성을 저해한 것으로 해석할 수 있다. 

 

[단계적인 배출권 이월 제한 완화가 필요해] 

환경부는 기본계획 수립 법정 기한인 2024년 12월보다 1년 앞당겨 2023년 이내에 ‘제4차 배출권 거래제 기본계획(2026~2030년)’을 수립할 예정이다. ‘제4차 배출권 거래제 기본계획(2026~2030년)’이 실행되어 배출권 총공급량이 감소하면 기업들은 갑작스러운 배출권 부족 상황에 놓일 우려가 있다. 이를 대비하기 위해 환경부는 9월 13일 ‘제3차 배출권 할당계획 변경안’에 대한 공청회를 개최했다. 시장 기능의 정상화를 위해 ‘제3차 배출권 거래제 기본계획(2021~2025년)’에 규정된 이월 제한을 완화하는 것이 발표의 핵심 내용이다. 해당 변경안은 공청회를 통한 의견수렴을 거쳐 배출권 할당 위원회 등의 심의 및 의결 후 최종 확정될 예정이다.

환경부의 발표에 따르면, 이월 기준 완화는 배출권 순매도 기업, 배출권 순매수 기업, 제3자의 행위자로 나눠 각기 다른 이월 기준을 적용하는 방식으로 이행된다. 순매도 기업에 대해서는 순매도량의 3배 이내로 이월을 허용한다. 순매수 기업은 매수한 배출권을 모두 이월 가능하며, 제3자는 보유 한도 범위 내에서 전량 이월이 허용되는 방식이다. 결론적으로, 온실가스 배출량이 할당량보다 많은 기업은 추가로 구매한 배출권을 전량 이월할 수 있도록 이월 완화가 시행될 예정이다.

이에 한국개발연구원(KDI) 윤여창 박사는 순매수 기업의 이월 전량 허용이 기업의 온실가스 감축 유인을 약화한다고 우려의 목소리를 표했다.  가격 기반의 안정화 조치를 통해 기업이 과도한 예비적 저축 동기를 갖지 않도록 단계적인 완화 조치를 펼쳐야 한다고 덧붙여 설명했다.

[자료 4. 제3차 계획기간 국가 배출권 할당계획 변경안 공청회]

출처: 임팩트온

한국개발연구원(KDI)은 2023년 7월 발표한 ‘배출권 거래제의 시장기능 개선 방안’ 보고서에서 온실가스 감축에 대한 기업 부담을 여러 해에 걸쳐 분산시키고 시장충격을 완화하기 위해서라도 배출권 이월 제한을 완화할 필요가 있다고 밝혔다. 하지만 이월 제한 완화와 함께 상향된 NDC에 대비하고자 하는 기업들의 미사용 배출권에 대한 보유 심리가 커지면서, 배출권의 갑작스러운 수요 증가와 시장에서의 공급감소가 동시에 발생하면 가격이 급격하게 상승할 수 있다. 이에 KDI는 이월 제한의 단계적 완화와 추가적인 보완장치 마련 필요성을 언급하며 3가지의 방안을 제시했다. 

첫 번째로, 정부는 사전에 가격과 그에 따른 예비분 수량을 설정하여 공시함으로써 명시적인 시장 안정화 정책을 실행해야 한다. 배출권 가격이 일정 수준보다 높으면 예비분을 공급하여 가격을 낮추고, 가격이 너무 낮을 때에는 정부가 배출권을 구매하거나 경매를 취소하는 등의 조치를 통해 배출권 가격을 안정화하는 방법이다. 

두 번째는 배출권 경매의 참여대상을 확대하는 방안이다. 경매시장은 추가 배출권이 공급되는 창구로서, 배출권의 유동성을 촉진하는 역할을 하며 공급부족 문제에 대비할 수 있다. 현재 국내 배출권 경매시장에는 해외 배출권 거래제와 달리 유상할당 업체만 참여할 수 있다. 상향된 NDC로 배출권 공급이 감소할 것이 예상되는 가운데, 배출권을 매도할 수 있는 참여 대상을 확대하고 금융권을 통한 위탁매매를 허용함으로써 안정적인 배출권 공급과 가격 형성이 가능하게 해야 한다. 

마지막으로 정부는 배출권 총공급량에 대한 장기적 예측 가능성을 시장에 제공할 필요가 있다. 현재 국내 배출권 거래제는 새로 시작되는 ‘배출권 거래제 기본계획’의 계획기간 직전에 해당 기간의 공급계획을 발표하고 있다. 기업들이 변화한 배출권 공급량에 대응하기에는 부족한 시간으로 시장충격을 발생시킬 위험이 있다. 뉴질랜드의 경우, 매해 다음 5년간의 배출권 공급량을 공시하면서 배출권 시장의 예측 가능성을 높이는 시장안정화 제도를 운영하고 있다. 이처럼 우리나라도 상향된 감축목표를 반영한 배출권 총공급량 계획을 사전에 공고함으로써 기업들이 시장 상황에 안정적으로 대응할 수 있는 통로를 마련해야 한다. 

 

[배출권 가격 정상화, 탄소 감축은 물론 수출경쟁력 확보로 가는 길]

배출권 거래제는 기후변화에 대응하여 기업들의 탄소 감축을 위해 우리나라를 포함한 여러 국가에서 시행하고 있는 제도이다. 하지만, 앞서 설명한 문제점들을 개선하지 못한다면 배출권의 가격은 계속 하락하여 결국 기후변화 대응을 위한 자금 조달은 물론, 궁극적 목표인 탄소 감축을 효과적으로 해낼 수 없다. 수출경쟁력 확보를 위해서도 배출권 가격 정상화는 필요하다. 탄소국경조정제도에 따르면, 온실가스 배출 규제가 느슨한 국가에서 생산된 제품을 유럽연합으로 수출할 경우, 국가별 탄소배출권 차액을 적용하여 관세를 부과하게 된다. 이는 유럽에 수출되는 한국제품 가격을 올려 경쟁력을 약화한. 한편, EU 수출량이 많은 철강업계는 이에 대응하여 탄소 배출량을 특히 줄일 전망이다. 결론적으로, 이번에 논의된 ‘제3차 배출권 할당계획 변경안’을 성공적으로 배출권 시장에 도입할 필요가 있다. 나아가 2026년에 발표 예정인 4차 배출권 거래제 계획에서 상향된 감축 목표가 배출권 가격에 반영될 수 있도록 단계적인 시장 안정화 방안이 요구되는 바이다.

 

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탄소배출권 에 대한 대학생신재생에너지기자단 기사 더 알아보기

1. "국경을 넘을 때마다 탄소세가 매겨진다고요?", 23기 박하연, https://renewableenergyfollowers.tistory.com/4059

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2. "탄소세, 더 내야 하나요?", 18기 이시은, https://renewableenergyfollowers.tistory.com/3375

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참고문헌

[배출권 거래제, ‘탄소 감축 못 해’]

1) 김규남, 한겨레, “[단독]온실가스 뿜어댄 기업들, 그 덕에 되레 5600억 벌었다”, 2022.10.04.,https://m.hani.co.kr/arti/society/environment/1061194.html#cb.

 

[배출권 가격의 낮은 책정과 높은 무상할당 비율] 

1) 김현종, 한국일보, “탄소배출권 총량·무상할당 감축 연내 기본계획 나온다”, 2023.07.04.,https://www.hankookilbo.com/News/Read/A2023070414060003418.

2) 윤여창, 한국개발연구원, “배출권거래제의 시장기능 개선 방안”, 2023.07.18.,

https://www.kdi.re.kr/research/focusView?pub_no=18034.

3) 임해원, 이코리아, “국내 탄소배출권 가격 급락, 원인과 해법은?”, 2023.09.06.,https://www.ekoreanews.co.kr/news/articleView.html?idxno=69043.

 

[이월 못 하는 미사용 배출권, 온실가스 감축목표 반영 못 하는 낮은 배출권 가격] 

1) 박광수, “탄소중립 녹생성장 국가전략 및 제1차 국가 기본계획”, 국가에너지통계 종합정보시스템, 2023.05.10, https://www.kesis.net/sub/sub_0001_03.jsp?CATEGORY_ID=C_072&SEQ=4&LOW_SEQ=96&M_MENU_ID=M_M_001&S_MENU_ID=S_M_016

2) 윤여창, “배출권거래제의 시장기능 개선 방안, KDI FOCUS, 2023.07.18, https://www.kdi.re.kr/research/focusView?pub_no=18034

3) 이준희, “KDI, 개편 앞둔 배출권거래제…’이월제한 단계적 완화, 시장안정화제 도입해야’”, 2023.07.18, https://www.etnews.com/20230718000142

4) 연합뉴스, “정부, 2030년 온실가스 감축목표 26.3% 40% 대폭 상향 (종합)”, 매일경제, 2021.10.08, https://www.mk.co.kr/economy/view/2021/954971/

 

[단계적인 배출권 이월 제한 완화가 필요해]

1) 김현종, “’탄소배출권 총량 · 무상할당감축’ 연내 기본계획 나온다”, 한국일보, 2023.07.04, https://m.hankookilbo.com/News/Read/A2023070414060003418

2) 뉴스핌, “환경부, 온실가스 배출권 거래제 ‘이월제한’ 완화…13일 공청회”, 뉴스핌, 2023.09.12, https://www.newspim.com/news/view/20230912000294 

3) 송준호, “환경부, 이월 제한 단계적 완화…토론서 폐지와 유지 입장 갈려”, 임팩트온, 2023.09.14, http://www.impacton.net/news/articleView.html?idxno=7240

4) 윤여창, “배출권거래제의 시장기능 개선 방안, KDI FOCUS, 2023.07.18, https://www.kdi.re.kr/research/focusView?pub_no=18034 

 

[결론]

1) 임해원, 이코리아, “국내 탄소배출권 가격 급락, 원인과 해법은?”, 2023.09.06.,https://www.ekoreanews.co.kr/news/articleView.html?idxno=69043.