그린벨트: 지정과 해제의 논리를 넘어

그린벨트: 지정과 해제의 논리를 넘어

대학생신재생에너지기자단 25기 손동찬

 

[탄소중립 시대에 그린벨트 해제 예고, 왜 문제인가?]

지난 2월, 우리 정부는 ‘그린벨트’로도 알려진 개발제한구역의 대대적 해제를 예고했다. 제13차 민생토론회 자리에서였다. 일련의 조치 시행을 예고했는데, 내용은 다음과 같다. 첫째, 지역경제 활성화, 특화산업 육성 등을 위해 비수도권 지역 주도로 추진하는 전략사업(지역전략사업)의 경우에는 해제가능총량의 감소 없이 그린벨트를 해제할 수 있게끔 한다. 둘째, 그린벨트 해제가 원칙적으로 불허되던 환경평가 1·2등급지에 대해서도 비수도권에서 국가 또는 지역전략사업을 추진하는 경우에는 그린벨트 해제를 허용한다. 단, 이 경우 해제되는 1·2등급지 면적만큼의 대체부지가 신규 지정돼야 한다. 이 외에도 20년간 유지되어 온 환경등급 평가체계를 한층 더 유연하게 운영하기 위한 연구‧검토 계획, 토지이용규제기본법 개정을 통해 낡은 규제 혁파와 새로운 규제 신설 원칙적 금지 추진 등이 제시됐는데, 가장 큰 관심은 그린벨트가 직접 거론된 첫 두 내용에 쏠렸다.

[자료 1. 그린벨트 대규모 해제 예고 내용 중 일부]

출처 : 국토교통부 공식 블로그

정부는 금번 조치의 목표를 ‘지방의 권한 확대와 유연한 적극 행정을 통해, ①지역은 도약하고, ②환경은 살리며, ③기업은 투자할 수 있는 최적의 환경 조성’으로 내세웠다. 찬반양론이 부딪혔다. 정부의 입장처럼 지역 경제 활성화를 위해 필요한 조치라는 찬성 여론과 환경보호와 같은 그린벨트 제도의 본연 목적에 어긋나는 조치라는 반대 여론이 부딪혔다. 이때, 그린벨트 해제는 탄소중립 이행에 부정적으로 작용할 것이기에 반대한다는 의견도 제시됐다. 그린벨트와 탄소중립, 이 둘의 관계를 어떻게 이해할 수 있을까? 전세계적으로 탄소중립과 지속 가능한 발전에 박차를 가하는 오늘 우리 사회엔 그린벨트와 관련해 어떤 논의가 필요할까? 아래에서 관련 내용을 살펴보도록 한다.

 

[그린벨트와 해제의 역사]

우선, 그린벨트의 개념을 간략하게 짚고 넘어가고자 한다. 주무부처라 할 수 있는 국토교통부에 따르면 그린벨트(법적 명칭으론 ‘개발제한구역’)란 ‘도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부 장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되어 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따라 도시·군관리계획으로 결정·고시한 구역’을 가리킨다. 즉, 도시의 무분별한 확산 방지, 환경보호, 또는 안보상의 필요를 그린벨트의 지정 및 유지 목적이라 할 수 있다. 과거 1971년 종전의 「도시계획법」 개정을 통해 도입된 제도이며, 현재는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 규정하고 있는 용도구역에 속한다. 그린벨트의 지정과 해제는 법 개정이 필요한 사안이 아니다. 관련 내용은 국토교통부 훈령인 「개발제한구역의 조정을 위한 도시·군관리계획 변경안 수립지침」에 규정돼 있으며, 지정 및 해제 권한은 이에 따라 국토교통부 장관, 특별시장·광역시장·특별자치시장·시장 또는 군수, 그리고 계획안 심의를 맡는 중앙·지방도시계획위원회에 있다.

[자료 2. 2022년 말 기준 전국 그린벨트 현황]

출처 : 뉴스1

1971년 제도 도입 후 그린벨트는 수도권을 시작으로 1977년까지 8차례에 걸쳐 전국 14개 도시권에 총 5천397㎢가 지정됐으며, 이는 전 국토의 5.4%에 해당한다. 이후, 1990년대 말부터 그린벨트는 거듭된 해제의 역사를 걷게 된다. 해제 배경은 역대 정권별로 크게 다르지 않았는데, 국민임대주택 공급이나 보금자리주택 사업과 같이 주거 안정을 위한 주택 공급을 위해, 또는 지역 경제 활성화를 위한 지역 현안 개발 사업 추진을 위해서였다. 결과적으로 현재 그린벨트는 수도권, 부산권, 대구권, 광주권, 대전권, 울산권, 창원권 등 7대 광역도시권 내 3천793㎢만이 남게 됐고, 전 국토 면적에서의 비중은 3.8%로 감소했다. 최초 대비 30%에 달하는 구역이 해제된 것이다.

[자료 3. 7대 광역도시권 그린벨트 해제의 역사]

출처 : 글로벌경제신문

 

[탄소흡소원 확충? 소실? 우려를 불러일으키는 정책 엇박자]

탄소중립 이행 관점에서 이번 해제 예고에 우려를 표하거나 비판하는 목소리가 작지 않다. 그린벨트의 해제와 아파트 단지 또는 산업시설의 건립은 곧 녹지와 습지의 감소, 즉 탄소흡수원의 감소로 여겨지기 때문이다. 법적 개념의 녹지와 동일하진 않지만, 탄소흡수에 있어 녹지와 유사한 역할을 하는 산림의 경우, 2018년 기준 4천560만t의 이산화탄소를 흡수했다. 이는 당시 국가 총 탄소 배출량의 6.3%에 달한다. 습지의 한 유형인 갯벌의 경우, 2021년 기준 1천300만t의 탄소를 저장하고, 연간 26만t의 이산화탄소를 흡수했다. 이 같은 맥락에서 그린벨트의 환경개선 효과를 보여주는 연구 결과도 존재한다. 2019년 국토연구원이 발행하는 학술지에 게재된 한 연구 결과에 따르면 도심 속 그린벨트는 지표온도 조절 효과가 있어 열섬현상 문제 해결에 기여하는 등 생태적 효과가 있다고 한다.

우리 정부 역시 이러한 사실을 모를 리 만무하다. 단적인 예로 작년 4월 수립된 ‘제1차 국가 탄소중립 녹색성장 기본계획’을 보면 ‘부문별 중장기 감축 대책’에 ‘흡수원 부문’이 있으며, “흡수원의 양적‧질적 확대를 통한 탄소 흡수량 증대”라는 추진 방향 하에 “핵심 산림생태축 복원 및 보호지역 확대”(산림), 갯벌 복원을 포함한 “연안습지 복원·보호”(해양), “도시숲, 내륙 습지 및 유휴토지 조림 등 신규 흡수원 확충”(신규 흡수원)이라는 목표를 제시하고 있기 때문이다. 국제사회를 대상으로 한 약속도 있다. 재작년 생물다양성협약의 제15차 당사국 총회(COP15)에서 우리나라를 포함한 회원국들은 2030년까지 지구의 30% 이상을 보호지역이나 OECM(자연공존지역)으로 지정해 관리하자는 목표를 설정했다. 그리고 이것의 연장선상에서 우리 정부는 2030년까지 국내 보호지역을 전 국토의 30%로 확대하는 것을 골자로 한 '5차 국가생물다양성전략'을 수립했다. 이는 올해부터 2028년까지 생물다양성 보전·확대에 관한 최상위 지침이다. 탄소흡수원 확충, 궁극적으로는 생태 보호와 기후변화 대응을 위해 녹지와 습지 확충을 선언해 온 만큼, 이번 그린벨트 해제 예고에 정책 엇박자라는 비판이 제기되는 것이다.

[자료 4. 제1차 국가 탄소중립 녹색성장 기본계획 중 흡수원 부문]

출처 : 대한민국 정책브리핑

유의해야 할 점이 하나 있다면, 모든 그린벨트가 탄소흡수에 기여하는 녹지와 습지로 이루어져 있는 건 아니란 사실이다. 그린벨트는 시가지, 농지, 산림, 초지, 습지, 나지, 수역으로 구분될 수 있으며, 환경평가 결과 3~5등급에 해당하는 경우 조건부로 개발도 가능하다. 그 때문에 개발과 더불어 미흡한 관리로 인해 비닐하우스나 창고가 들어선 후 방치되기도 하고, 이로 인해 환경이 오히려 더 훼손된다는 지적이 오랜 기간 제기돼 왔다. 그런데도 이번 대대적 해제 예고에 우려 제기가 가능한 이유는 여태껏 원칙적으로 개발을 불허해 왔던 1·2등급 구역까지 조건부 개발을 허용했기 때문이다. 1·2등급 구역의 경우 녹지와 습지일 가능성이 크고, 무엇보다 현재 전체 그린벨트 면적의 80%를 차지하고 있다. 즉, 녹지와 습지 면적 감소로 이어질 가능성이 높은 것이다. 1·2등급 구역 해제 시 상응하는 규모의 그린벨트를 신규 지정하겠다는 조건이 제시됐지만, 과거 1977년 마지막 지정 이후 신규 그린벨트 지정이 전무한 만큼, 해당 조건의 실효성은 낮아 보인다.

 

['개발제한'구역, '개발'을 통해 지킬 수 없을까?]

이처럼 그린벨트 해제는 녹지와 습지의 감소, 즉 탄소흡수원 감소로 이어져 탄소중립 이행에 부정적 영향을 끼칠 것으로 보인다. 이번 대규모 해제 예고에 여러 비판이 제기되는 이유는 그 때문이다. 하지만, 이와는 별개로 단순히 그린벨트의 지정 또는 해제의 틀을 벗어나, 그린벨트, 즉 ‘개발제한’구역을 되레 ‘개발’함으로써 제도의 목적을 달성할 수는 없을지 역시 고민해 볼 가치가 있다.

오늘날 우리 사회의 구성원 대부분이 환경보호의 중요성과 기후 위기의 심각성에 공감한다고 해도 무방할 것이다. 그리고 이러한 인식 또는 문제의식은 취미나 취향에도 영향을 미친다. 일례로, 자연환경을 즐기는 방식의 친환경적인 여가생활이 점점 더 많은 관심을 받고 있다. 최근 소위 ‘캠핑족’이라 불리는 인구가 500만을 넘어섰다는 점이 한 예시이다. ‘워케이션(workation)’이라는 신조어 및 트렌드의 부상도 이러한 변화를 보여준다. 워케이션은 ‘일(work)’과 ‘휴가(vacation)’의 합성어로, 회사가 아닌 도심 또는 지방 휴양공간에 일정 기간 머물며 일과 휴가를 동시에 즐기도록 하는 제도인데, 특히 숲속이나 바다 근처에 위치한, 자연을 즐길 수 있는 시설들이 인기를 끌고 있다.

[자료 5. 워케이션 장소로 이용되고 있는 '고성 맹그로브']

출처 : 한겨레

자연환경을 더욱 소중히 여기고 즐기는 트렌드가 자리 잡혔고, 관련 시설이나 활동에 대한 수요가 증가하고 있는 것인데, 그린벨트 역시 이러한 수요를 충족시킴과 동시에 환경보호라는 본연의 목적 달성에 기여하는 방향으로 활용될 수 있다. 생태공원이나 캠핑장 등을 겸비한 문화시설 건립을 통해 생태 보전 또는 관리와 더불어 시설을 방문하는 이용객들에게 환경보호의 중요성을 전파할 수 있기 때문이다. 관련하여 실제 추진 중인 사업들이 적지 않다. 2021년 대구시는 개발제한구역 4곳을 생태공원, 숲 체험원, 자락길 등 자연과 문화를 모두 즐길 수 있는 공간으로 조성하는 환경문화사업을 추진, 국토교통부의 공모 절차와 심사를 거쳐 최종 선정된 바 있으며, 광명시는 개발제한구역인 과거 군부대 부지를 숲속 캠핑장과 에코멀티센터 등을 갖춘 문화공원으로 조성하는 사업을 추진, 올해 초 개발제한구역 관리계획 사전심사를 통과했다.

[자료 6. 대구 동구 안심습지]

출처 : 대구일보

물론 자연을 있는 그대로 보전하는 것이 가장 바람직할 테지만, 위 사례들은 그린벨트와 관련해 더 다양한 논의가 가능함을 보여준다. 특히 앞서 언급된 것처럼 개발이 진행된 후 관리 미흡으로 문제시되는 구역이 이 같은 방식으로 재조성 될 수 있을 것이다.

 

[그린벨트를 이롭게, 주도권은 우리 모두에게 있다]

다시 한번 정부가 이번 조치를 통해 제시한 세 가지 목표를 보자. ‘①지역은 도약하고, ②환경은 살리며, ③기업은 투자할 수 있는 최적의 환경 조성’이었다. 위에서 살펴본 것과 같이, 두 번째 목표인 환경보호는 나머지 두 개 목표에 비해 소홀히 대해진 면이 있다. 지역의 도약과 기업 투자 유치는 결국 지역 경제 활성화와 더 크게는 국토균형발전을 위한 것으로 볼 수 있는데, 아직까진 경제 관련 의제가 환경 관련 의제보다 우선시 된다고 해석할 수 있다. 실제 우리나라의 작년 경제성장률은 이례적인 1%대를 기록했고, 국토균형발전 역시 중대 의제로 꼽힌다.

하지만 위에서 살펴본 것과 같이, 우리 사회가 환경문제, 기후변화에 가지고 있는 인식과 문제의식은 결코 부족하지 않다. 관련 문제는 우리나라뿐 아니라 전 세계가 직시해야 하는 현실이기 때문이다. 최근의 여가생활 트렌드 역시 이를 반영하는 듯하다. 그렇다면, 무엇을 더 할 수 있을까? 그린벨트 해제 또는 활용 문제에 있어 우리 사회가 조금 더 적극적으로 목소리를 낸다면, 관련하여 탄소중립과 기후 위기 문제와의 연관성도 심각하게 고려해 주길 강력하게 요구한다면, 조금 더 나은 결과를 이끌어 낼 수 있지 않을까? 2019년 서울대학교 한 연구진의 연구 결과에 따르면 그린벨트의 미래는 국가와 시민사회의 신뢰와 합리적인 정책에 따라 결정될 수 있는 한편, 우리나라의 경우 그린벨트에 대한 시민들의 지지가 부족하다고 지적한다. 영국 등 유럽 일부 국가의 경우 그린벨트를 레크리에이션 및 여가 공간으로 조성해 시민들의 접근성을 높여온 반면, 우리나라는 이러한 경험이 부족하기 때문이다. 탄소중립 시대에 그린벨트와 관련해 우리 정부와 사회 모두가 단순한 지정과 해제의 논리를 넘어, 다양한 관리 및 활용 방안을 모색하길 바란다.

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그린벨트에 대한 대학생신재생에너지기자단 기사 더 알아보기

1. "제26차 유엔기후변화당사국총회: 그린시티로 향하는 지방 정부", 20기 최예지, https://renewableenergyfollowers.tistory.com/3523

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2. "[산에 살어리랏다] 산림의 고령화, 온실가스 감축 역할 어려워", 21기 장세희,
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참고문헌

[탄소중립 시대에 그린벨트 해제 예고, 왜 문제인가?]

1) 국토교통부, "다시 대한민국! 울산과 대한민국의 새로운 도약, 개발 불가능한 환경평가 1·2등급지 81.2% 해제 허용", 2024, https://blog.naver.com/mltmkr/223360777576

2) 박초롱, "1·2급지까지 개발허용…지방 그린벨트 20년만에 확 푼다(종합)", 연합뉴스, 2024.02.21, https://www.yna.co.kr/view/AKR20240221100651003?input=1195m

[그린벨트와 해제의 역사]

1) 국가법령정보센터, "개발제한구역의 조정을 위한 도시·군관리계획 변경안 수립지침", 2023, https://www.law.go.kr/admRulInfoP.do?admRulSeq=2100000227064

2) 박지희, "관보(官報) 분석을 통한 개발제한구역 정책변화에 관한 연구", 국토지리학회지, 55, 1, 57~72, 2021.3

3) 토지이음, "개발제한구역", 2024, https://www.eum.go.kr/web/in/dc/dcDictDet.jsp?termsNo=00010&termsIndexNm=%B0%B3%B9%DF%C1%A6%C7%D1%B1%B8%BF%AA&pageNo=&searchWay=word&startWord=&endWord=&searchType=term&searchCls=000&searchWord=%B0%B3%B9%DF%C1%A6%C7%D1%B1%B8%BF%AA

[탄소흡소원 확충? 소실? 우려를 불러일으키는 정책 엇박자]

1) 강찬수, "[강찬수의 에코인사이드] 그린벨트 해제가 지역 경제 지속가능성에 도움 될까", ESG경제, 2024.02.26, https://www.esgeconomy.com/news/articleView.html?idxno=5908

2) 대한민국 정책브리핑, "탄소중립･녹색성장 국가전략 및 제1차 국가 기본계획 요약 (중장기 온실가스 감축목표 포함)", https://www.korea.kr/common/download.do?fileId=197311025&tblKey=GMN

3) 이순민, "[1.5℃의 약속, 탄소중립 안내서] 11. 치유의 공간, 녹지와 습지", 인천일보, 2022.06.29, https://www.incheonilbo.com/news/articleView.html?idxno=1150696

4) 이재영, "국토 30% 보호지역 설정해야 하는데 그린벨트 해제…'정책 충돌'", 연합뉴스, 2024.03.03, https://www.yna.co.kr/view/AKR20240229128300530?input=1195m

5) 홍준석, 이재영, "제5차 국가생물다양성전략 수립…2030년까지 보호지역 30%로", 연합뉴스, 2023.12.12, https://www.yna.co.kr/view/AKR20231212067700530?input=1195m

['개발제한'구역, '개발'을 통해 지킬 수 없을까?]

1) 김대의, "광명시 소하문화공원 조성사업 국토부 사전심사 통과", 메트로신문, 2024.01.17, https://www.metroseoul.co.kr/article/20240117500068

2) 박상돈, 차민지, "캠핑족 '500만' 시대…전국 야영장 3천600개로 사상 최대", 2023.11.13, 연합뉴스, https://www.yna.co.kr/view/AKR20231110146400030?input=1195m

3) 박선영, "개발제한구역, 시민 힐링공간으로 ‘재탄생’", 2021.02.08, 대구광역시 뉴스룸, https://info.daegu.go.kr/newshome/mtnmain.php?mtnkey=articleview&aid=246702

4) 장영수, "국민 93.1%, 보호지역 내 개발사업 부정 여론 크면 재검토해야", 2023.06.02, 환경NGO신문, https://www.ngonews.kr/news/articleView.html?idxno=141541

5) 조서형, "바다로 출근하고 숲으로 퇴근…노트북 덮으면 휴가 시작 [ESC]", 2023.04.29, 한겨레, https://www.hani.co.kr/arti/specialsection/esc_section/1089888.html